[19]高秦伟：《政策实现与行政法》，载《行政管理体制改革的法律问题——中国法学会行政法学研究会2006年年会论文集》，中国政法大学出版社2007年版，第191页。
由此，合法性与有效性发生分离。权力性的事实行为，即使相对人拒绝也可以执行，即使不如此，也可以通过罚则来确保其实效性。
如果撇开拉班德的特殊法律界定来说，法律的实质效力就是指按照法律的规定落实法律的规范内容的效力。[13] 参见杨建顺主编：《行政法总论》，北京大学出版社2016年第2版，第33页。顺便提及，法律的实质效力或实质的法律力，因法律内容而异。[5] [日]美浓部达吉：《行政法总论》，熊范舆译述，丙午社1907年版，第14页。[14] 日本学者认为，其法律优位原理的宪法根据在于国会是国家权力的最高机关，是国家唯一的立法机关（《日本国宪法》第41条）。
有时，全国人大常委会的法律解释也带有补充法律的意味。这种控制功能的发挥就表现为法律优位的基本要求。如上所述，行政事前答复是为了回应行政立法后仍然残留的法律不确定性问题而面世的，其在非正式与正式两种角色中反复交替，并最终跻身为行政法上的一项正式制度。
现阶段，勉强能够作为行为依据的，只有国家税务总局 2013 年发布的《国家税务总局关于进一步加强大企业个性化纳税服务工作的意见》。只有如此，方能生效，这也是比较法上的习惯做法。[91] 但是，需要看到的是，更多的人持相反的看法。[78] （二）本文立场 本文认为，在我国的行政行为体系中，对于已经获得制度化的行政事前答复，应该将其定位成具体行政行为的一种，或者类似于比较法上的处理，将其定位成行政处分，具体理由如下： 1. 对行政指导说的否定。
[26][奥]埃利希《法社会学原理》，舒国滢译，中国大百科全书出版社2009年版，第1页。截至今日，其已在海关法和税法上获得了初步尝试，但结果不一。
三、正式的行政事前答复的性质：从行政指导到具体行政行为 对于以非正式形式存在的行政答复，由于其被制度化的空间仍然很大，我们还无法准确判定其在现行公法理论中的具体角色。在台湾实务界，一般也不会对预先核释做个案处理，而是将其通案化，将适用于个案的解释函令，转而有拘束类似情形之纳税义务人。所谓附款行政行为，是指行政行为的效力具有一定的时间或条件限制，其效力变化取决于将来某项事实的发生或变化的行政行为。[53] 李介民：《税法上非正式行政行为之研究》，台湾东海大学2008年硕士学位论文，第194页。
[91] 张哲玮：《税务预先核释制度现况分析与检讨》，《中正财经法学》2014年第8期，第194页。对此，德国公法学界也不置可否。[123]因此，行政事前答复应当以公开为原则，不公开为例外。该意见第9条明确规定：税务局应以现行税收法律法规为依据，就大企业申请的关于未来可预期的特定事项应如何适用税法予以裁定，提升大企业防控税收风险的能力，推动大企业健全税务风险内控机制。
行政相对人按照行政事前答复内容所作出的若干行为，是否由于与行政事前答复的契合程度而遭到合法与违法的法律评价，是后续法律评价行为所带来的拘束力问题，而不是行政事前答复本身。尽管在后期，为了提高公平正义的效果，答复的公开范围有所扩展。
[119]我们应当看到健全的预约定价立法体系以及国务院法制办在《税收征收管理法（征求意见稿）》修订过程中的立法努力。德国联邦行政法院在1954年12月7日的判决中，曾首度对一个类似于行政事前答复的口头承诺的拘束性（Verbindlichkeit）表示意见，认为类似于行政事前答复的承诺原则上是没有形式要求的，甚至于说对于这个情况一个法律上的重要的沉默（rechtserheblichen Schweigen）都可能是一个承诺。
（三）税收事先裁定：我国行政事前答复可能的制度增长点 与行政事前答复在海关法上的发展境遇不同，尽管早期税法上也有预约定价这一行政事前答复的制度萌芽，但是，直至今日，行政事前答复在我国税务法上的制度建构仍然没有完成，这表现为： 首先，预约定价的实践面向单一。但是，行政事前答复的后期发展逐渐打破了这一局面。但是，会要求他们应该以行政机关实际的工作效果为评价标准，而不是与之相对的，仅仅因为他们符合传统或者符合一个抽象模型，便简单予以轻信。存在于行政相对人头脑中的思维十分简单——行政机关对他人所做的回答既然已经公布于众，自然可以拿来作为行为参照。并且，在美国法制史上，1967年7月公布实施的《信息自由法》（Freedom of Information Act, FOLA）对此也没有做出任何强制性要求。[86] 参见张红：《有关海关行政裁定行为的理论思考》，《行政法学研究》2004年第1期，第54-55页。
这些不同制度尽管看起来十分相像，但实际上只可以被划分为主动做出的答复和依申请做出的答复两个大类。如前所述，随着公开义务被确定以后，行政事前答复的约束力已被广泛承认。
[90]而且，立法上，上述台湾地区《税务预先核实作业要点》第8点规定——依预先核释程序做成之核释，其效力与财政部解释函令同——也为此提供了佐证。在比较法的实践中，一般习惯于将非正式行政行为的外延界定成以下几种方式：最佳实践报告（Statements of best practices）、解释性指南（Interpretative guides）、私人警告函（Private warning letters）、以及新闻公报（Press releases）。
[123] 同注10，朱大旗、姜姿含文。因而，本文特就此专门讨论。
[67]很明显，这种只许州官放火，不许百姓点灯的做法，在法治发达国家是没有容身之地的，但它又确实是契合实践需求的，法院与行政机关不可能倒退性地回归传统。[57] 参见505 F.2d 350(D.C.Cir.1974). [58] 参见522 F.2d 284(6th Cir. 1975). [59] 参见注36，Gerald G. Portney 文，第753页。[88] 其次，我们还可以从行政事前答复的法律效力层面加以观察。[124]面临日渐繁冗的行政国家，行政两造的交流成本逐日提升。
美国行政立法二元结构中的立法性规则（Legislative Rules）是作为对美国联邦《宪法》第 1 条第 1 项规定的补充而存在的，[21]而其饱受争议的非立法性规则（Nonlegislative Rules）则是对立法性规则的第二次细化。在效力内容上，行政事前答复仅有约束行政两造的拘束力，不可及于第三人，不可作为先例或判例引用。
其二，与抽象行政行为所具有的适用对象不确定性和反复适用性不同，行政事前答复的效力仅对于相对人，[106]不可反复适用，或者说，其不具有先例（Precedential）效力。又如，在海关法上，参见张红：《有关海关裁定行为的理论思考》，《行政法学研究》2004年第1期。
而且，对其中大量问题，亦急需从制度层面进一步明确。早在上世纪80年代，英国谢菲尔德大学（Universityo f Sheffield）的普罗瑟（Tony Prosser）教授就曾不留情面地说道：传统思路的弊端是其忽略了现代国家通过非正式手段介入公民生活的其他各式各样的方式……但是，相较政府管制正式的‘合法方式而言，行政裁量和非正式行政行为实际要重要很多。
[27] Karl N. Llewellyn, The Case Law System in American, University of Chicago Press, 1989, p.84. [28] 同注13，第235页。[105] 参见注91，第193页。[10]但是，这其中非但鲜有公法学者的参与，而且在内容上也显得过于分散和表面，缺乏行政法总论的关照。在立法技术上，可效仿德国《联邦行政程序法》第38条，从规定行政事前答复同样适用具体行政行为效力规则的层面入手，对其予以间接承认。
在我国，经过长期积累，行政事前答复已经启动了从非正式行为向正式行为转变的步伐。又如，以税务行政法为例，早在1986年就开始起步的预约定价制度，[113]在深圳、福建等地经过广泛的积累以后，[114]最终在1998年12月获得了中央立法者的关注，并在国家税务总局出台的《关联企业间业务往来税收管理规程（试行）》中铺设了初步的制度通道。
注释: [1] 参见陈传宗：《论行政法上承诺》，《宪政时代》1980年第3期，第60-61页。[66]可见，在传统上，行政事前答复的拘束力是封闭的，并不对第三者开放。
但是，倘若将其置于比较法背景中加以观察，结论却恰恰相反。包万超：《行政法与社会科学》，商务印书馆2011年版，第2页。
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因此，我们认为，解读规章的安定性离不开下列逻辑： 第一，规章的安定性寓于规章的结构性中。
如果同一的社会秩序形成了不同的调控方式，形成了不同的权利义务关系，这个规章就同时给社会带来了不安定，进而也使得这个规章处于不安定的状态。
[11]而私法也不能渗入到公权的领域，在实在法的实施中，存在着这样和那样的复杂情形，公法和私法的交织有时也是难以避免的，而这并不影响公法与私法之间泾渭分明的状态，也不影响公权和私权之间泾渭分明的状态。
2008年年初的时候，北京某大学发生了Y门事件。
[20] 参见[日]盐野宏：《行政法总论》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第59-64页。